Uma análise comparada entre o processo de integração sul-americano e a União Européia

Introdução

Concomitante ao atual momento de instabilidade e conflitos políticos no seio da América do Sul está o desafio de se criar uma área de livre-comércio sul-americana que englobe as doze nações do continente.
O desafio do século XX para a América do Sul foi “transformar as clássicas fronteiras de separação em modernas fronteiras de cooperação” (Lafer, 2001). A partir da segunda metade do século, há uma intensificação da cooperação com a criação da Alalc, em 1960, substituída pela Aladi, em 1980, a formação da Comunidade Andina de Nações (1969), do Mercosul (1991) e a estruturação do Grupo do Rio (1986), a partir da união dos antigos grupos Contadora e Apoio. Em 2000, é assinado o tratado de criação da Iniciativa para a Integração da Infra-estrutura Regional Sul-americana (IIRSA), responsável pelo projeto de integração física do continente e formador das bases para o estabelecimento de uma área de livre-comércio sul-americana (ALCSA), que foi sucedida pela Comunidade Sul-americana de Nações (CASA), em dezembro de 2004.
Ressalte-se que a América do Sul é circunstância e destino histórico do Brasil. Como afirma Gelson Fonseca, é circunstância no sentido de “ponto de partida necessário para encontrarmos nosso “estar no mundo”, não é um simples sinônimo de proximidade, conjuntura ou oportunidade, embora seja tudo isso também” (Fonseca, 1994). E é destino histórico na medida em que passado, presente e futuro atuam como verdadeiras forças de atração, aproximando os países do continente em busca da mesma finalidade, qual seja, o desenvolvimento econômico-social. Lembre-se que a Declaração de Ayacucho fala de uma história compartilhada, de uma continuidade geográfica e de um futuro de integração comum. Acrescente-se que o continente apresenta uma longa tradição de paz, contribuindo para o desarmamento e a não proliferação nuclear e para a promoção da democracia.
Estas são as verdadeiras causalidades, ou “forças profundas”, atuantes no esforço comum de integração entre os países sul-americanos que substituiu as antigas rivalidades históricas regionais. Isto é, passou-se da diplomacia da obstrução para a diplomacia da cooperação que, segundo Cervo, reforçou o sentimento de destino comum na região, a ser realizado mediante ação coletiva coordenada.
Não obstante, pesam negativamente sobre o continente a crônica instabilidade político-institucional, as desconfianças mútuas entre os países e a enorme disparidade de riqueza e de desenvolvimento econômico entre os Estados da região. Segundo Fonseca, o desafio da região “é evitar a recorrente ameaça de exclusão e também a pobreza e a desigualdade” (Fonseca, 1994).
Por tudo isso, é necessário a busca de uma solução que viabilize o processo de integração sul-americano, mesmo porque é essencial reforçar a base regional de inserção do Brasil no mundo. Assim, o presente projeto de pesquisa que propõe analisar o processo de integração sul-americano a partir de três principais vertentes, quais sejam, integração física e energética do continente aliado à criação de entidades supranacionais – princípio das soberanias compartilhadas. Avanço da cooperação econômica, comercial e financeira, com a formação de uma união aduaneira e, posteriormente, um mercado comum. E, por fim, aprofundamento da integração política, cultural e social, uma vez que, como afirma Saraiva, “o requerimento econômico nem sempre foi capaz de superar as invenções imaginárias construídas na memória coletiva dos povos” (Saraiva, 2003).

O esforço integracionista

A busca de uma hermenêutica de sentido nas ciências humanas, especificadamente em Relações Internacionais, enfrenta o desafio de conjugar o universo do real-material com o do axiológico-ideal, a partir de uma análise dos sentidos formal-conceitual e político-empírico dos sistemas de compreensão, sejam estes lineares – modelos rígidos e fechados – ou não-lineares (modelos abertos e flexíveis, com padrões dinâmicos).
Tendo em vista esses fatores, buscar-se-á desenvolver um modelo com forte base empírica. Partir-se-á de uma visão multifacetada da integração, cujo aprofundamento impõe como indispensáveis o desenvolvimento da solidariedade dos povos e da cooperação entre as nações.O estudo será embasado por conceitos teóricos, procurando conjugar os métodos existentes, como o neofuncionalismo, com uma abordagem sincrônica da integração que leve em conta “as percepções distintas [dos países] sobre a natureza do processo [e] as motivações dos outros atores envolvidos” (Oliveira, 2001).
Para tanto, procurar-se-á definir as “forças profundas” atuantes e os condicionantes necessários para o desenvolvimento da integração na América do Sul. Isto será feito mediante uma análise comparada entre os modelos de integração do continente – Mercosul, CAN, IIRSA, integração energética e CASA – e a União Européia e através de um exame das doutrinas e objetivos das políticas externas dos países da região.
Posto isso, é importante mencionar os paradigmas que levaram à criação da União Européia.
Há dois fatores que possibilitaram a integração européia e que são inerentes a ela. São eles, o momento histórico à época da criação da Comunidade Européia – conflito bipolar, abandono da Realpolitik pelos países europeus e nova ordem internacional gestada no fim da Segunda Guerra Mundial – e o Plano Mashall, ajuda financeira dos Estados Unidos aos países europeus, arrasados pela guerra, para a reconstrução do continente.
Em linhas gerais, a conformação da União Européia se deu pela substituição da antiga rivalidade franco-germânica pela cooperação a partir da fusão das soberanias nacionais. O princípio da soberania compartilhada de Monnet, que defendia a criação de uma entidade supranacional para coordenar o reerguimento da produção de carvão e de aço na França e na Alemanha, foi o pilar do Tratado de Roma que criou a Comunidade Européia. Ademais, o conceito básico por trás da integração está na abordagem funcionalista adotada pelos pais fundadores franceses – Jean Monnet e Robert Schuman – e alemães (Konrad Adenauer) da Comunidade Européia. Perseguiu-se uma integração política por meio da integração econômica.
Os princípios norteadores da União Européia são, de um lado, os direitos de liberdade do homem e, de outro, a democracia liberal. Os fundamentos do seu sistema de cooperação estão na vontade política das nações e na solidariedade social européia, que encontra suas bases na tradição política dos movimentos de trabalhadores, na saliência das doutrinas social-cristãs e na certa normalização central do social-liberalismo. Sublinhe-se também a política comunitária de equilíbrio territorial, a investidura de autoridade a organizações da sociedade civil e de direito empresarial e o Direito Comunitário do bloco.
Em relação à América do Sul, destacam-se a grande diferença dos níveis de desenvolvimento econômico e de industrialização dos países e a crônica instabilidade político-institucional da região, resultado da ameaça constante de guinadas populistas por parte de líderes sul-americanos, dos conflitos internos, da pobreza e do desemprego estrutural. Pode-se citar ainda as desconfianças mútuas e as divergências entre os países da região, como o caso entre Argentina e Uruguai a respeito da construção de duas fábricas de celulose, ou entre Brasil e Bolívia em função da nacionalização dos hidrocarbonetos, ou mesmo entre Venezuela e os países da Comunidade Andina de Nações que resultou na sua saída deste bloco e sua adesão ao Mercosul.
Tudo isso acarreta entraves ao processo de integração regional, que sofre com a falta de coordenação entre as políticas macroeconômicas, a pouca participação institucional dos setores sociais e políticos nacionais, o lento crescimento econômico e a falta de harmonia entre as legislações nacionais.
No Mercosul, há queixas constantes de invasão de produtos dos países sócios e tentativas de se imporem salvaguardas a quaisquer variação positiva no fluxo de entrada de mercadorias importadas, o que põe em risco a cláusula de livre-comércio e provoca insegurança jurídica no interior do bloco. Soma-se a isso a falta de efetividade dos tratados assinados.
Além disso, optou-se por um sistema de cooperação entre os Estados-membros com modelos flexíveis, em grande parte devido às enormes disparidades entre os países, ao invés de estruturas administrativa, legislativa e judiciária fechadas, como no caso da UE. Desse modo, preservou-se o antigo modelo de soberania nacional, evitando-se definir a forma de integração a partir do moderno conceito de soberania compartilhada, o que significaria aceitar modificações no conceito de autonomia. Ademais, segundo Saraiva, “as indústrias culturais permaneceram como um capítulo invisível da integração” (Saraiva, 2003).
Atualmente, a integração sul-americana vem-se realizando por meio de dois eixos principais, quais sejam, a integração energética – que permanece em estágio embrionário – e a Iniciativa para a Integração da Infra-estrutura Regional Sul-americana (IIRSA). Entretanto, resta ainda o desafio de atração do setor privado para a implementação de projetos de infra-estrutura a partir, por exemplo, do desenho de um mecanismo de parceria público-privada como o existente na UE, concretizado em 2000, com a assinatura do Acordo de Cotonú.
Por tudo isso, os países sul-americanos devem objetivar alcançar uma interdependência sistêmica que abarque alguns valores comuns, tais como, unidade de decisão e estruturas de poder comuns, harmonização de legislações nacionais, unidade simbólica supranacional – moeda, bandeira, hino, etc. –, participação efetiva da sociedade civil e de organizações sociais, estabilidade político-institucional e cooperação entre os países, com a busca da redução dos níveis de desigualdade entre as regiões. Além disso, como afirma Saraiva, “as dimensões romântica e pragmática da integração podem e devem andar juntas, como demonstra a experiência histórica dos processos de integração” (Saraiva, 2003).
O ponto-chave para o sucesso de qualquer projeto de integração passa necessariamente pela cooperação entre os países do continente. Esta se dá pelo medo de punição, pela busca de uma vantagem futura, pelos laços afetivos entre os países ou governantes e pela convergência de idéias político-econômicas ou afinidades ideológicas. E poderia ser obtida por meio do racionalismo, do voluntarismo, ou mesmo do liberalismo político. Contudo, como sustenta Karl Deutsch, “as políticas externas fundamentais não são sempre escolhidas por cálculo racional, conforme o modelo da teoria dos jogos clássica, mas por processo parcialmente racional e aleatório de busca e de avaliações limitadas” (Deutsch, 1982). Além disso, apenas o voluntarismo político não é capaz de fazer avançar o processo de integração, como atesta o exemplo do Mercosul. E, ademais, os Estados se movem em busca da satisfação de seus próprios interesses nacionais. Como afirma Robert Keohane, só seria possível falar em cooperação quando as políticas seguidas por um governo forem vistas pelos seus parceiros como facilidades na busca de seus próprios objetivos.
Dessa forma, em virtude da imprevisibilidade da cooperação entre os países, não há garantia concreta de continuidade do processo de integração. Em comparação com a UE, o processo de integração sul-americano apresenta uma imprevisibilidade bastante alta, tal qual na teoria do caos, em que a previsibilidade comportamental dos sistemas em geral tem uma margem de erro bastante elástica quando comparada à margem convencional.
Daí ser necessário a busca de um novo paradigma que evite deformações e que não deixe o sistema ao jugo de um modelo organizacional informal e espontâneo, alheio aos interesses públicos nacionais. Vide o exemplo do regionalismo aberto, predominante nos anos 1990, que não foi capaz de fortalecer os laços cooperativos entre os Estados da região.
Um olhar sobre o modelo europeu mostra que o sucesso da integração sul-americana passa necessariamente pelo avanço do eixo político-institucional, base da cooperação recíproca entre os países, sem o qual não se conseguirá progredir satisfatoriamente nos demais eixos de integração (econômico-social, cultural-educacional e de segurança). Lembre-se que o dinamismo e o sucesso alcançados no projeto europeu devem-se aos seus fundamentos econômicos – mercado interno e moeda única –, sustentados por objetivos políticos e pela confiança e cooperação estreita de seu triângulo institucional, formado pelo Conselho da União Européia, pelo Parlamento europeu e pela Comissão Européia.
Desse modo, o primeiro vetor do projeto de integração sul-americano seria o eixo político-institucional, composto pelo tripé Executivo – órgão representante dos Estados-membros –, Legislativo (órgão representante do povo) e Judiciário, órgão politicamente independente que representa o interesse geral do continente. Soma-se a isso a crescente tomada de consciência dos países quanto ao imperativo de uma cooperação estreita e efetiva entre as nações, alcançada, entre outros fatores, pela percepção comum dos benefícios e vantagens proporcionadas pelo projeto de integração energética e de infra-estrutura (IIRSA).
No entanto, é importante frisar que o desenvolvimento da União Européia, a despeito das teorias funcionalistas, se deu através da barganha política, peça chave nas negociações de preparação e consolidação da agenda de integração de cada etapa do processo. A criação de instituições supranacionais por si só não se mostrou suficiente para a construção de um ambiente de estabilidade e favorável à cooperação entre os países. Daí o papel central que cabe à diplomacia brasileira nas negociações, recorrendo ao uso de todo o seu soft power como “potência média de escala continental e de relevância regional [com capacidade para] articular consensos entre grandes e pequenos e trabalhar pela possibilidade de harmonia” (Lafer, 2000), a fim de se atingir a convergência entre os distintos interesses e motivações das nações sul-americanas para o propósito da integração regional.
Além disso, ressalve-se que a construção de instituições supranacionais esbarra na necessidade de se equacionar a questão da representatividade nesses organismos, operação de enorme complexidade devido à excepcional assimetria entre os Estados da região.
Uma vez definido e implementado esse eixo estruturador, poder-se-ia avançar na integração econômico-social, com a formação de uma união aduaneira e o desenho de um mercado comum, a partir da integração das cadeias produtivas dos países membros.
Em paralelo, deve-se almejar desenvolver um senso de solidariedade comum entre os povos da região (eixo cultural-educacional). Isso se traduz no apoio aos cidadãos, com políticas de redução de desigualdades regionais e na promoção da participação ativa das pessoas no processo de integração por meio de um Parlamento e de um orçamento comunitário, e, também na valorização das industrias culturais de modo que estas possam “servir ao processo de construção da identidade entre os povos da região” (Saraiva, 2003). Um primeiro passo foi dado em 2005 com a elaboração do “Programa de Ação” da Comunidade Sul-americana de Nações que, dentre outras metas, prevê a adoção de uma agenda cultural sul-americana. Já no âmbito da educação, vale destacar a importância da convergência dos sistemas de educação superior no continente com a promoção do livre-intercâmbio entre universidades, a exemplo do estruturado na União Européia através da Declaração de Bolonha.
Em relação à questão da segurança e defesa territorial, vale lembrar que a América do Sul é considerada uma zona pacífica no plano externo, livre de qualquer tendência real a uma corrida armamentista. O Brasil, aliás, contribui amplamente para a paz mundial, seja como membro da ZOPACAS, seja como signatário do Acordo Quadripartite – entre Brasil, Argentina, AIEA e ABACC – e dos tratados de Tlatelolco e de Não Proliferação Nuclear, seja como integrante de missões de paz, como a do Haiti. No entanto, resta ainda o desafio de controle do tráfico de drogas e de armas, do crime organizado e do contrabando, além da biopirataria, que se beneficiam das fronteiras porosas brasileiras. Daí a importância de se ter uma integração continental baseado em uma cooperação sólida entre seus membros, a fim de que haja um combate mais eficaz a esses ilícitos, vide o exemplo da Europol (European Law Enforcement Cooperation), organização que cuida da inteligência criminal e busca incrementar a eficiência e a cooperação das autoridades competentes dos Estados membros.
Por último, o modelo de integração sul-americano pode ter no Mercosul sua viga mestra, uma vez que o bloco já conta uma estrutura institucional básica em operação – definida no Artigo 1 do Protocolo de Ouro Preto –, além do Tribunal Arbitral Permanente de Revisão, resultado do Protocolo de Olivos de 2002. E também conta com a adesão, como membros associados, de Chile, Bolívia e os países da CAN, além da Venezuela que recentemente foi admitida como membro pleno. Assim, a evolução se daria com a incorporação da CAN ao Mercosul e não destes à CASA.
Esta atuaria de modo subsidiário, como fator de aproximação dos países do continente, ao lado da IIRSA e da integração energética, tanto por meio da criação de uma grande área de livre-comércio sul-americana, quanto como foro de concertação política, buscando a convergência de interesses e o consenso nas declarações externas emitidas pelos países do continente. Nessa direção, o Programa de Ação da CASA declara que “o fortalecimento dos vínculos institucionais entre o MERCOSUL e a CAN será promovido pelo mecanismo de associação recíproca entre os Estados-membros dos dois organismos, com a participação do Chile, da Guiana e do Suriname” e que “será instituído um foro sul-americano de consulta e coordenação política”.
Destarte, o modelo de integração para a América do Sul seguirá, em linhas gerais, o adotado pela Comunidade Européia.
Dentre seus pontos comuns, pode-se citar a edificação da infra-estrutura comum entre os países da região, através da IIRSA, em lugar do Plano Marshall. Lembre-se que a IIRSA visa uma política comunitária de equilíbrio territorial, tal qual na União Européia. E que o Mercosul possui um Fundo de Convergência Estrutural destinado à redução dos desequilíbrios regionais.
Já a exploração e a comercialização conjuntas de gás natural e petróleo podem vir a desempenhar um papel importante no continente ao garantir o suprimento de recursos energéticos vitais para o crescimento econômico e ao funcionar como elemento de ligação dos países da região. Frise-se que a CECA é considerada a “célula mater” da atual União Européia e que sem o carvão e o aço não teria havido o “milagre econômico”, instaurado a partir do Plano Marshall.
Soma-se a isso, a investidura de autoridade a entidades supranacionais (princípio da soberania compartilhada) nos moldes da antiga Comunidade Européia. Aqui cabe sublinhar a criação do Parlamento do Mercosul, definida na XXVII Reunião do Conselho do Mercado Comum, com previsão para entrar em funcionamento até dezembro de 2006.
Em resumo, a integração sul-americana passa pela criação de rigidez no nível macro (construção de instituições permanentes e interligação física do continente, levando-se em conta as diferentes percepções dos diversos atores no processo – abordagem sincrônica) e de flexibilidade no nível micro, a fim de abarcar as singularidades dos locais. Os eixos basilares desse sistema seriam o político-institucional, formador das bases de cooperação entre as nações, e o cultural-educacional – estímulo à solidariedade dos povos –, a partir dos quais gravitariam os demais (econômico-social e de segurança). O seu conceito central se definiria pela atualização da antiga idéia de autonomia para aceitação do novo conceito de autonomia pela integração. E sua viga-mestra seria constituída pelo Mercosul, apoiado pela CASA, pela IIRSA e pela integração energética do continente, superando o regionalismo aberto.

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